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作者 周大强
一、背景
地方政府投融资平台公司，是指各级地方政府成立的以融资完成地方政府建设任务为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司等企业（事）业法人机构，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源，这些企业都是：新国企。
1994年的国地税分离，拉开了地方政府投融资平台公司发展的序幕，全国11740多家平台公司承担起中国城市翻新改造的重任。随着平台公司的快速发展，这些“新国企”们负债率高居不下，除少数省级平台公司和沿海开放城市的平台公司外，几乎所有的平台公司都面临融资难的困境。而近几年房地产市场的不景气，使地方政府财政来源也大幅减少，地方政府也普遍面对空前的债务危机。
二、政策监管
国家政策基于防风险的考量，对地方政府平台公司的监管日趋严格，中央政府按照“开前门、堵后门、筑围墙”的思路逐步规范地方政府债务管理。
其中，国发〔2014〕43号文的出台，标志着三级债务链条被打破，融资平台债≠地方政府债≠中央政府债，政府背书、土地财政影响力逐步减弱。
财预〔2017〕50号文的出台，加强了地方政府违规举债的惩戒措施，切断了近两年新开展的通过PPP和产业基金变相举债的措施。地方平台转型升级发展迫在眉睫。
三、转型发展要求
平台公司的转型升级发展势在必行，而融资难的问题是首当其冲要解的决。难题平台公司作为一家区域性国资运营操作主体，承担着本地区投融资、开发建设任务，通过推进开发建设、公共服务、产业发展等的运作，全面高效整合当地现有的可获得性资源、资产，逐步将平台公司打造成一个资源统筹、产业引领的“新国企”，并充分发挥经济杠杆的作用，通过建立起本地区资源承载力的基础环境，激活城市人气，搞活经济热度，推动本地城市的发展。在国家大力推进供给侧结构性改革、深化国企改革的重要背景下，平台公司应立足国际视野，对标先进地区，利用市场和行政手段，加速促进资源资产化、资产资本化、资本证券化，实现国有资源、资产、资本、资金等生产要素的高效整合，构建“大国资、大运作、大管控”的国资发展新格局，提升国有资产运作效率，实现资源有偿、资产盘活、资本升值、资金流动的新发展模式，全力助推平台公司的转型升级。
四、“四资联动”方案
为进一步深化国资国企改革，切实破除体制机制障碍，提高国有资源、资产、资本、资金（以下简称“四资”）等生产要素的运作效率，平台公司应逐步建立“四资联动”的运行机制，以“四资联动”资本运作机制为基础，以做大收入为突破口，以国企改革的重要举措为改革机制，打造本地区的资源承载平台，深入推动平台公司向实体化、市场化的转型升级发展。
“四资联动”运行机制具体如下：
一是要资源转化为资产。平台公司需要建立与目前业务相关的关联性资源、可获得性资源、可增值性资源、独特性资源、政策导向性资源（如：土地、湿地、水务、酒店、场馆等）的基本资源获取原则。并从体制机制上重点发展混合所有制经济，把平台公司得天独厚的自然资源、地域资源、房产资源和丰富的人力资源、文化资源、技术资源、环境资源等转化为资产。发展混合所有制经济可有效的支持资源转化为资产，要通过整体设计，积极引入境内外投资者，将部分公司股权释放给其他国有和非国有资本，实质性地推进混合所有制改革，以市场化为导向建全企业制度和公司治理机制，聚焦公司主业、创新商业模式，规模发展基础业务和创新业务，全面提高企业效率和竞争能力，实现公司的发展目标。二是要资产转化为资本。将经营性资产、投资性资产、证照类资产和准公益性资产转化为资本，需要对所有资产进行全面清理盘点，并且分类建立资产台账，开展不良资产处置工作，合理高效配置资源，制定具体的盘活资产方案。三是要资本证券化。将经营性资产，投资性资产、证照类资产以及准公益性资产通过市场化经营实现经营现金流，或者将优质资产进行资产证券化、实现股权分红，转让退出，或者通过融资租赁、项目收益债、资管计划、PPN等方式获得资金支持。
五、“四资联动”方案实施保障措施
深化“四资联动”改革是推进平台公司改革发展的关键性工作，也是实现国有企业提质增效的主要渠道和措施。要实现平台公司的“资源有偿、资产盘活、资本升值、资金流动”目的，必须结合自身实际，充分运用“四资联动”运行机制来完成。要确保“四资联动”运行机制有效进行，需要综合运用市场和行政手段建立起“四资联动”方案实施的保障措施，有效保障“四资联动”各项措施有序落实，真正把“四资联动”工作落到实处。
1.法人治理和组织结构优化调整。平台公司应健全和完善法人治理结构，完善集团董事会/监事会议事规则，充分发挥董事会的决策作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，按照“管理上升、业务下沉”的原则建立权责对等、运转协调、有效制衡的国有企业决策、执行、监督机制和分工明确、职责清晰的组织管理体系。
2.项目标准化运作机制。平台公司应结合自身企业运营状况和业务需求建立完善的项目管理手册，通过建立完善的项目管理手册对每一个项目从项目组织及中标交接、项目策划、施工现场配置标准、项目实施及过程控制、项目终结管理六步进行监督完善，让每一个项目有标准化的流程做参考，实现每一个项目科学、高效、标准化的运行，也为平台公司与当地政府建立项目结算机制打下坚实的基础。
3.人才引进与培养。随着平台公司各项业务有序开展，企业人才短缺、能力不足等问题会逐步凸显出来。所以，一定要做好人才引进与培养计划，保证平台公司各项业务顺利实施。建立完善的市场化用人机制、薪酬机制，营造去行政化的工作环境，通过专业的猎头公司引进中高层管理人员，通过校园招聘、专业的招聘网站引进各项业务所需的专业人员，建立专业的人才梯队，培养储备干部。
4.建立科学合理的激励约束机制。结合国企背景，综合考虑企业内外部环境，平台公司应建立起一套以岗位目标责任制为前提、以绩效考核制度为手段、以激励约束制度为核心的一整套激励约束管理制度，实现对公司员工和管理层在物质上的激励（主要包括年薪、福利和津贴等短期激励，以及经营者持股、股票期权长期激励）和精神上的激励（主要包括事业激励、声誉激励、地位激励、荣誉激励、权力激励、晋升激励等），从而建立起一套完善的责、权、利对等的激励约束机制。
通过深入推进“四资联动”机制，推动平台公司建立现代企业经营管理模式、全面激活企业发展的内生动力，加快转型发展步伐，增强市场核心竞争能力，从而建立起一个拥有健全完善的现代企业制度的企业，实现平台公司在创新型城市运营和专业定位领域的布局和发展，成为行业领军企业，最终成为平台公司改革成功的典范。
（来源：北大纵横）
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