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青松智库

一、增减挂的定义

增减挂全称城乡建设用地增减挂钩，它是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。（中华人民共和国国土资源部国土资发〔2008〕138号）

若要增加A区域的建设用地，则须减少B区域的等量的建设用地，将其整理成耕地。A、B区域建设用地总量保持不增加，耕地面积保持不减少。

城乡建设用地增减挂钩节余指标，是指通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，节余的可用于城镇建设用地的指标。

A区域城镇化程度高，基建速度快，自身的建设用地指标满足不了其发展的需要。B区域发展速度相对缓慢，城镇化程度低，将其农村院落、工矿废弃地整理成耕地，节余了大量建设用地指标。A区域向B区域购买节余指标，就形成了增减挂钩节余指标的流转。

二、增减挂的种类

一类，增减挂钩节余指标跨省域流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在全国范围内流转。B区域只能为三区三州（西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县。（《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》国办发〔2018〕16号）

二类，增减挂钩节余指标省内流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在省域范围内流转。B区域一般为各省的集中连片特困地区、国家（省级）扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区。涉及的各个省份基本都已出台了管理办法，办法中均将准入区县列出名单。如安徽的皖国土资〔2016〕154号、江苏的苏政办发〔2017〕101号、陕西的陕国土资规发〔2016〕90号。

三类，增减挂钩节余指标市内流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在市域范围内流转。在部分省份出台的管理办法中，将省内一部分达不到节余指标省内流转条件的区县给予了市内流转的政策。如江苏的苏政办发〔2017〕101号。一类的指标调出区域只能为三区三州及其他深度贫困县，范围较小，且指标的流转由国家统筹，市场化程度低。二类的指标流出区域为各省管理办法中准入的区县，指标通过在省级平台公开竞价的方式成交，具备一定的市场化程度。三类只在部分省域内存在，其对于部分不符合二类准入的区县给予市内指标流转的政策，流转面较窄。

三、增减挂的政策背景

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

2、《关于印发<关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见>的通知》(国土资发〔2005〕207号)国土资源部迅速贯彻落实国务院文件精神开展试点工作。该文件确定天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市）作为业务试点，构建了增减挂雏形。

3、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）该文就国土资发〔2005〕207号作出微调，是各省管理办法的基础

4、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）该文对于试点过程中出现的擅自扩大试点范围、强拆等问题予以纠正

5、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015年11月29日）该文明确“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”。

6、《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）国土资源部迅速贯彻落实国务院文件精神开展利用增减挂支持扶贫开发及搬迁工作。该文对于“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”提出具体措施，包括“拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围，规范扶贫开发增减挂钩节余指标使用管理, 规范增减挂钩资金收益管理等。”确定“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区此前产生至今尚未使用的节余指标，可按规定在省域范围内流转使用。”

7、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）该文肯定了增减挂工作已取得的成果，“河北、山西、吉林、江苏、安徽、江西、河南、广西、重庆、四川、贵州、陕西、青海等省份进行了节余指标流转交易，推进措施得力，节余指标流转规模大、效益显著，共流转使用节余指标7.16万亩，流转收益169.83亿元。”并明确“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。”